Harjumaa Omavalitsuste Liidu (HOL) juhitava koostööprojekti üheks olulisemaks ülesandeks on esitada ettepanekud Tallinna ja selle lähiomavalitsuste ühiste teenuste osutamise ja juhtimise organisatsioonilise vormi kasutamiseks ning välja töötada selle rakendamiseks vajalikud õigusaktid ja finantseerimismudelid. Projekti uuringute läbiviijad on jõudnud seisukohale, et tänane Eesti õigusruum, kus koostöö organisatsiooniline vorm on määratud eeskätt kohaliku omavalitsuse liitude seadusega ja mittetulundusühingute seadusega, ei ole koostööd toetav.  Ühe efektiivset koostööd võimaldava lahendusvõimalusena töötatakse projekti raames välja Pealinnaregiooni seaduse eelnõu.

Tõstmaks Pealinnaregiooni haldusvõimekust ja jätkusuutlikkust läbi ühiste avalike teenuste arendamise, on kavandatud järgmised projekti tegevused:

• Leppida kokku nende Pealinnaregiooni avalike teenuste loetelu, mida on võimalik kohalikel omavalitsustel ühiselt pakkuda.
  
• Teostada Kopenhaageni, Oslo ja Helsingi pealinnaregioonide koostöö kogemuste uuring ja analüüs sellest, mis oleks Pealinnaregioonile kasulik sealt üle võtta.
  
• Töötada välja ühtsed kvaliteedistandardid kokkulepitud avalike teenuste osutamisel.
  
• Teostada eksperthinnang ühiste teenuste osutamise juhtimismudeli ja ühiste teenuste osutamise õigusliku raamistiku kohta ning ette valmistada omavalitsuste tasandil seadusandlikud aktid teenuste delegeerimiseks ning osutamiseks (tellimiseks), koostada Pealinnaregiooni koostööregulatsioon.
• Teostada eksperthinnang ühiste teenuste finantseerimismudeli kohta ja teha ettepanekud selle rakendamiseks.
  
• Valmistada ette vajalikud seadusmuudatusettepanekud riiklikul tasandil.
  

Vajalike uuringute ja analüüside teostamiseks ning parimate pakkumiste leidmiseks korraldas Harjumaa Omavalitsuste Liit 2009.a. märtsis konkursi. Valituks osutusid ning projektinõukogu juhendamisel teostavad töid järgmised organisatsioonid:

• Konsultatsiooni- ja koolituskeskus OÜ Geomedia - Kopenhaageni, Oslo ja Helsingi pealinnaregioonide ja Eesti omavalitsuste koostöökogemuste uuring ja analüüs.
  
• ERKAS Valduse OÜ - Kuue valdkonna (jäätmekäitlus, veevarustus ja kanalisatsioon, sademeveekanalisatsioon, kergliiklusteed, ühistransport, planeerimistegevus) ühiselt osutatavate teenuste kvaliteedistandardite väljatöötamine.
  
• Tallinna Tehnikaülikooli Avaliku Halduse Instituut - Pealinnaregiooni koostöömudeli õiguslike ja juhtimisalaste lahenduste väljatöötamine.
  
• Audiitorfirma OÜ Rimess - Pealinnaregiooni koostöömudeli teoreetiliste finantseerimisalaste lahenduste väljatöötamine.

Kopenhaageni, Oslo ja Helsingi pealinnaregioonide ja Eesti omavalitsuste koostöökogemuse uuring ja analüüs

Analüüsi tulemuseks loodi materjal, mis koosneb:

• Olukorra ülevaatest iga vaadeldava regiooni ja piirkonna kohta eraldi.
  
• Analüüsist, millega ollakse rahul ning mis jätab soovida või tekitab pingeid eksisteerivate koostöökogemuste juures.
  
• Konkreetsetest ettepanekutest parema praktika juurutamiseks
  

Analüüsi tutvustava ettekandega on võimalik tutvuda järgmistel videolõikudel:

Eesti pealinnaregiooni elanike arv jääb võrreldavate Põhjamaade pealinnaregioonide rahvastikule rohkem kui 2-kordselt alla. Eesti pealinnaregiooni iseloomustab ka selgelt kõige suuremad erinevused pealinna ja selle tagamaa rahvaarvus ning pealinna ja teiste pealinnaregiooni omavalitsusüksuste suuruses, sh. kohalike eelarvete suuruses. See lisab täiendavaid väljakutseid otsustusõiguse õiglases jagamises Tallinna pealinnaregiooni võimalikes koostööstruktuurides.

Eestis puuduvad regionaalse tasandi kohaliku omavalitsuse üksused. Mitmed Põhjamaades regionaalse tasandi omavalitsusüksuste poolt täidetavad ülesanded – regionaalne areng ja planeerimine, tervishoid, regionaalne ühistransport – on Eestis riigi pädevuses. Võrrelduna Põhjamaadega on kohaliku omavalitsuse eelarvekulude osa valitsussektori eelarves Eestis vastavalt ka kõige väiksem.

Saab välja tuua mitmeid finantsilisi piiranguid Põhjamaade mudelite ülevõtmisele Tallinna pealinnaregioonis. Kohaliku eelarve mahu alusel jääb Tallinna pealinnaregioon ligi 10-kordselt alla Helsingi ja Oslo pealinnaregioonile ning üle 20 korra Kopenhaageni pealinnaregioonile. Ka kohaliku eelarve vahendite suhteline maht elaniku kohta on Eestis Põhjamaade pealinnaregioonidega võrrelduna oluliselt madalam – vastavalt nelja või kaheksakordselt. Erakordselt suured on pealinna eelarve ja teiste pealinnaregiooni eelarvete mastaabierinevused.

Koostöö tegemisel rakendatakse Põhjamaades väga erinevaid organisatoorseid mudeleid. Kõige levinum on koostöö läbi ühiselt omatud ühingute. Sellised ühingud on loodud Kopenhaageni ja Oslo pealinnapiirkonnas ühistranspordi korraldamiseks ja veepuhastusjaamade haldamiseks ning jäätmemajanduse korraldamiseks ja põletusjaamade haldamiseks Kopenhaageni pealinnapiirkonnas. Soome pealinnaregioonis toimub ühistranspordi, jäätmemajanduse ja veemajanduse valdkonnas koostöö ühisomavalitsuse, vallaliidu vormis – HSL ühistranspordi korraldamiseks ja HSY jäätmemajanduse korraldamiseks ja ÜVK-teenuse osutamiseks.

Vabatahtliku koostöö edendamiseks on loodud erineva õigusliku staatuse ja vormiga koostöökogusid, mis võivad spetsialiseeruda konkreetsele valdkonnale (nt. Kopenhaageni kommuuni vee-ettevõtte KE Vand initsiatiivil loodud veekomiteed, Kopenhaageni piirkonna kergliiklusvõrgu programminõukogu) või siis haarata mitmeid valdkondi (7 Kopenhaageni pealinnaregiooni väiksemat üksust ühendav koostööorganisatsioon Vestegnssamarbejdet). Vähem rakendatakse halduslepingu põhist koostööd, kus omavalitsusüksus annab korraldavad ülesanded üle teisele üksusele või nende asutusele (vrd. Kirkkonummi valla haldusleping vallaliidu HSY’ga).

Koostööpiirkondade territoriaalne ulatus on üldjuhul määratud koostööorganisatsiooni omanikeringiga. Valdkondlikud koostööpiirkonnad Põhjamaade pealinnaregioonides ei kattu omavahel ning erinevused koostööpiirkondades on iseloomulikud ka valdkondade siseselt – nt. võivad erineda vee-ettevõtte ja veepuhastusjaama koostööpiirkonnad. Haldus-territoriaalsed piirid on tähtsaimad ühistranspordis – nii Taanis kui Norras haarab ühistransporditeenuse korraldamispiirkond kahte regionaalse tasandi üksust tervikuna. Muus osas haldus-territoriaalse korralduse regionaalseid piire koostöö organiseerimisel ei järgita.

Senist koostööd hinnatakse Põhjamaade omavalitsusüksuste ametnike poolt üldjuhul kasulikuks, ökonoomseks ja tulemuslikuks. Rõhutatakse koostöökultuuri olulisust ja tähtsuse suurenemist seoses koostöö tihenemise ja laienemisega, seda nii poliitilise otsustusprotsessi kui ka spetsialistide igapäevatöö tasandil. Ühistranspordi valdkonnas tuuakse probleemidena esile teatud inertsuse lisandumist koostööühingu puhul – raskem on teha kiireid muudatusi teenuse ja selle kulude määramisel. Suureneb sõltuvus teiste koostöös osalevate omavalitsusüksuste ostustest liinide avamisel ja sulgemisel, piletihinna kujundamisel. Helsingi piirkonnas on mitmed vallad täheldanud olulist kulude kasvu, eriti juhul kui enne koostööühinguga liitumist on teenuste mahud olnud väikesed, st on tehtud vähem kui suuremates üksustes. Esineb kahtlusi, et just väiksemate omavalitsusüksuste huvid jäetakse ühiste ühingute investeeringute kavandamisel tagaplaanile. Tunnetetakse ka ohtu omavalitsusüksuste eksistentsile – kui olulisi teenuseid osutatakse ühiselt, siis võib küsitavaks muutuda eraldi omavalitsusüksuste mõttekus.

Ühistranspordi valdkonna soovitused sisaldavad ettepanekuid: anda vastutus maakondlike liinide eest omavalitsusüksustele; suurendada selles ulatuses kohaliku omavalitsuse üksuste tulubaasi (maavalitsuste kulude vähendamise arvelt); koondada kogu regiooni ühistranspordiliikluse (maakondlikud ja kohalikud liinid, sh Tallinn) korraldamine ühte ühingusse; juurutada ka Tallinna bussiliinidele avatud veokonkursse; kujundada kvaliteedikontrolli süsteem ja rakendada selle tulemusi veolepingute sõlmimisel; luua ühtne piletisüsteem kõigile transpordiliikidele ja kogu regioonis, tõsta selle tehnilist taset.

Ühisveevärgi ja –kanalisatsiooni valdkonnas soovitatakse: munitsipaliseerida AS Tallinna Vesi; luua pealinnapiirkonna vee-ettevõtetest ühine munitsipaalettevõte (kas koos Tallinna vee-ettevõttega või ilma, sõltuvalt munitsipaliseerimise edukusest); toetada riikliku kontrolli tugevdamist vee-ettevõtete majandusliku tegevuse ja kasumlikkuse taseme üle; juhtida sadeveed võimalusel loodusesse ja kasutada neid rekreatsioonialade kvaliteedi tõstmisel.

Jäätmemajanduses soovitatakse muuhulgas järgmist: luua piirkondlik jäätmehoolduskeskus; suurendada jäätmeveopiirkondi üle omavalitsusüksuste piiride; vähendada korraldatud jäätmeveost vabastatud majapidamiste arvu, kujundada eriteenused kaugemate majapidamiste teenindamiseks; ühtlustada majapidamiste poolt sorteeritavate jäätmete loend ja motiveerida hinnakujundusega sorteerimist; tagada sorteeritavate jäätmete käitlemine, sh vajadusel selleks otstarbeks koostöös äriühinguid luues; arendada välja ühtne kõigile piirkonna elanikele avatud hierarhiline jäätmejaamade süsteem; anda vastutus kliendisuhete eest korraldavale munitsipaalühingule.

Kuna regioonis puuduvad sisulised ja läbimõeldud kokkulepped teenuste rahastamisel nende inimeste osas, kes elavad ühes, aga tarbivad teenuseid valdavalt teises omavalitsuses, siis valitseb ka teatav ebaõiglus, kus üks omavalitsus finantseerib teenuste osutamist teise omavalitsuse elanikele. Kriitiliseks probleemiks on vastastikused arveldamised ning vaidlused arvestusaluste õigsuse ja õiguslikkuse osas. Koostatavad standardid on (vähemalt jäätmekäitluse, veemajanduse ja ühistranspordi osas) kasutatavad ka omavalitsuste ühisplatvormina läbirääkimiste pidamiseks ja kokkulepete sõlmimiseks vastavate teenuseosutajatega, kel on teenuse osutamisel valdkonnaspetsiifikast tulenevalt suuresti monopoolne positsioon.

Üldises plaanis on pealinnaregiooni omavalitsuste olukord ja tegevuspraktika vaadeldavate teemavaldkondade korraldamisel küllaltki erinev. Ühelt poolt tingib seda objektiivne külg tulenevalt omavalitsuste erinevast suurusest, geograafilisest paiknemisest, rahvastikustruktuurist jms. Teiselt poolt on erinevuste taga ka erinevad arusaamad, ajalooline pärand ning erineval tasemel kättesaadav oskusteave.

Jäätmekäitluse valdkonnas on kõik omavalitsused üle läinud korraldatud jäätmeveo süsteemile, kuid jäätmeveo korraldamise tingimused erinevad detailides (nt liigiti kogutavate jäätmete nomenklatuur, korraldatud jäätmeveost vabastamise tingimused jms). Jäätmekäitluse kvaliteedi ühtlustamiseks ja tõstmiseks on oluline ühtsete tingimuste kokku leppimine korraldatud jäätmeveo konkursside korraldamiseks.

Veevarustuse ja kanalisatsiooni valdkonnas on kõikidel omavalitsustel kehtestatud ühisveevärgi ja kanalisatsiooni kasutamise ja liitumise eeskirjad. Erinevalt on reguleeritud abonenttasud ja arvestuse alused. Kõiki omavalitsusi teenindab vähem või rohkem AS Tallinna Vesi. Siinkohal on oluline ühtlustada omavalitsuste positsiooni AS Tallinna Veega teenuselepingu tingimustes kokku leppimiseks. Väga põgusalt on lepingutes jm regulatsioonides käsitletud veeavariide likvideerimist.

Nii jäätmekäitluse kui ka veemajanduses teenuse osutajaga sõlmitud teenuselepingud on oma olemuselt halduslepingud, mis peavad olema avaldatud omavalitsuse veebilehel. Sademevete kanalisatsiooni puhul arvavad mõned omavalitsused süsteemi osaks ka drenaaži jm pinnase- ja pinnavee ärajuhtimise ehitised ja seadmed ning mõned omavalitsused seda nii ei arva.

Ühistranspordi korralduses kohalikke regulatsioone valdavalt ei ole. Omavalitsustevahelist ühistranspordiliiklust korraldab valdavalt Harjumaa Ühistranspordikeskus. Kuivõrd omavalitsustel on sõnaõigus teenuse kvaliteedi määratlemisel, siis on siinkohal oluline omavalitsuste platvormi täpsustamine, millise kvaliteediga ühistransporti soovitakse regioonis näha. Täpsustamist vajavad ka piiriüleste Tallinna linnaliinide finantseerimise aluspõhimõtted ning sõidupiletite jm. –dokumentide ristkasutuse põhimõtted erineva kategooria ühissõidukites (linnaliinid, maakonnaliinid, kommertsliinid, rongid).

Kergliiklusteede osas keskendume teede hooldamise standardiseerimisele. Olemasolevad heakorraeeskirjad käsitlevad seda temaatikat küllaltki vähesel määral. Teede planeerimise aspektid on lahendatud või lahendamisel muude projektide raames.

Pealinnaregiooni koostöömudeli õiguslike ja juhtimisalaste lahenduste väljatöötamine

Tallinna Tehnikaülikooli poolt teostatud töö tulemusena leiti, et kohaliku omavalitsuse ülesannete ühise täitmise ja korraldamise ehk koostöö võib üldisatult jagada kolmeks:

• Koostöö, mis on seotud ühise õigusruumi kujundamisega sh ühiste avalike teenuste standardite rakendamisega;
• Koostöö, mis on seotud ühise avalike teenuste osutamisega, kuid mis ei eelda avaliku halduse ülesande täitmise volitamist HKS tähenduses;
• Koostöö, mis on seotud avalike teenuste ühise tagamisega ja eeldab avaliku halduse ülesande täitmise volitamist HKS tähenduses.

Tallinna Tehnikaülikooli poolt läbi viidud analüüsi tulemusena selgitati välisriikide omavalitsus- ja halduspraktikal põhinevad piirkonna juhtimismudelite alternatiivid. Avaliku halduse otstarbeka toimimise seisukohalt võib pealinnapiirkonna (ja laiemalt iga piirkonda) piiritleda lähtudes ratsionaalse juhtimismudeli õiguslikest, juhtimisalastest ja majanduslikest (teenuse tagamise) aspektidest. Igal juhul on piiritlemine vaieldav ja sõltub sellest, mida uuritakse (pendelmigratsiooni, kohaliku omavalitsuse üksuste koostööd avalike ülesannete täitmisel, avalike teenuste tagamist, ühtse õigusruumi kujundamist vms) ja missuguseid ülesandeid lahendada soovitakse. Täpselt sama loogika kehtib ka siis kui kavatsetakse konstrueerida piirkondlikku õiguslikku ja juhtimisalast mudelit.

Lisaks avalike teenuste koostöös tagamisele analüüsiti ka avaliku võimu teostamise funktsioonide delegeerimise võimalusi (nt planeerimismenetluses, ühiste jäätme- ja ühistranspordialaste regulatsioonide kehtestamise võimalused). Teise etapi põhiküsimuseks on kohaliku omavalitsuse koostöö korraldamise õiguslikud ja juhtimisalased piirid kehtivas õigusruumis ja küsimus, kuivõrd on Eestis võimalik rakendada nn kohustusliku koostöö mudelit. Koostöö all mõistetakse nii avaliku võimu funktsioonide delegeerimist koostööorganile kui ka koostöös avalike teenuste tagamist.

Pealinnaregiooni koostöömudeli teoreetiliste finantseerimisalaste lahenduste väljatöötamine

Rimessi uuringu tulemusel, mis käsitles uute koostöövormide rakendamisega seonduvaid peamisi võimalusi ja ohte, saab asuda järgmistele kokkuvõtvatele seisukohtadele:

• Pealinnaregioonis tehakse koostööd kahel põhjusel – kas vajadusepõhiselt (N: ühised veeprojektid sadevee ärajuhtimiseks) või rahalistel motiividel (N: juhul kui abiraha saamise tingimuseks on koostööprojekt). Kõik tehtavad kulud on vastavuses eelarveliste võimalustega. Arvestades majanduse hetkeseisu on kõikide valdkondade kulusid kärbitud ning näiteks kergliiklusteed ei ole eelarvetes esmases prioriteetsusjärjekorras.
  
• Vee- ja kanalisatsiooniteenuse pakkujateks ning transpordiettevõteteks on äriühingud, kelle eesmärgiks ning ka seadusega pandud kohustuseks on ennast ära majandada (s.t kahjumi teenimine on lubatud ainult piiratud perioodi jooksul), seega peab vee- ja kanalisatsiooniteenuse ning transporditeenuse hind võimaldama katta ettevõtete kulud. Erandiks vee-ettevõtete hulgas on põhiosas erainvestoritele kuuluv AS Tallinna Vesi, kelle puhaskasumimarginaal on vastavalt kalkulatsioonidele ligi 20%.
  
• Kõige tihedamat koostööd tehakse Raporti koostamise hetkel bussiliikluse valdkonnas, kus mitmed omavalitsused on bussiliikluse korraldamise üle andnud Harjumaa Ühistranspordikeskusele (HÜTK). Samas on problemaatiline pool, kus korralduslikud küsimused on üle antud HÜTK-le, kuid samas ei ole neile üle antud planeerimispoolt, mis ei võimalda liine ümber kujundada või optimeerida.
  
• Kuna kergliiklusteed ei ole üheselt defineeritud, siis on erinevate omavalitsuste kulud kergliiklusteedele omavahel võrreldamatud. Samas ei näe omavalitsused ka väljaspool Harjumaa kergliiklusteede võrgustiku projekti muid koostöövõimalusi kui teede koos planeerimist. Kasutusel on ka ühiste 100  ehitushangete väljakuulutamine kuid kõik ehituskulud katavad siiski omavalitsused ise, kelle territooriumile vastavad kergliiklusteed jäävad.
  
• Ka ruumiplaneeringute valdkonnas ei nähta muid koostöövõimalusi kui piiriüleste alade planeeringute kooskõlastamine vastavate omavalitsuste vahel. Samas mingeid rahalisi kokkuhoiu võimalusi koostööst ei nähta.
  
• Koostööd tehakse kas otsese rahalise kasu motiividel või siis vajadusepõhiselt. Pigem eelistatakse teha koostööd Tallinnast väljaspool olevates omavalitsustes omavahel, aga mitte Tallinna linnaga, kuna kardetakse Tallinna domineerimist Tallinna suuruse ja oluliselt suuremate eelarveliste võimaluste tõttu.
  

Kokkuvõttes peavad omavalitsuse kulud ja tulud olema tasakaalus ehk planeerides tuleb arvestada, et kulude katmiseks saab kasutada ainult reaalselt olemasolevaid vahendeid ja seega tuleb planeerimisel ette näha ka olukorrad puhkudeks, kus omavalitsuse tulud ei laeku soovitud määras. Kulude planeerimisel tuleb arvestada konkreetse valdkonna kulude katmiseks mõeldud proportsiooni kogutuludest ning arvestustes tuleb lähtuda eeldusest, et see proportsioon ei saa suureneda.

Seega kui üks tulukomponent valemist väheneb, siis tuleb seda vähenemist kompenseerida kas mõne teise tulukomponendi suurendamisega või hoopiski kulukomponenti(de) vähendamisega. On võimalik ka lahendus, kus kulukomponent seotakse konkreetse tulukomponendiga ning kulu saab kanda ainult sel juhul, kui vastav tulu on realiseerunud (n: kulu sidumine vara müügist laekuva tuluga).

Olemasolevat infot läbi töötades jõudis Rimess järeldusele, et olemasolevat infot ei ole võimalik numbriliste sisenditena kasutada. Täpseid kalkulatsioone erinevate valdkondade tulude ja eelkõige kulude kohta ei olnud antud projekti raames võimalik erinevatel põhjustel koostada. Kõige suurem takistus oli erinevate omavalitsuste poolt kogutavate andmete ebaühtlane tase (nt. Rahandusministeeriumile esitatav ülevaade jäätmemajanduse kulude kohta (konto 05100) sisaldab tegelikkuses mitmeid alamkontosid, mis käesoleva projekti mõistes ei kuulu selle valdkonna kulude hulka (N: konto 051001 „Tänavate korrashoid-suvine“), samas puudub omavalitsustel kohustus andmeid alamkontode lõikes esitada ehk nõustajal puudub võimalus tuvastada, millised kulud kuuluvad tegelikult antud valdkonna kulude hulka ja millised mitte).

Samuti kehtib vastupidine seos – mitmed konkreetse valdkonna kulud on kajastatud hoopis teiste teemavaldkondade all ning ei ole seetõttu väljavõtetest tuvastatavad (nt. personalikulud, konkreetse valdkonnaga seotud õigusabikulud, investeeringute kulud jne). Ka ei eraldata kulusid üldse konkreetsete teemavaldkondade lõikes. Samamoodi on problemaatiline väiksemate omavalitusüksuste (va Tallinn) personalikulude ülevaade, kuna sealsetes omavalitsustes puudub reeglina konkreetselt ühe valdkonnaga tegelema määratud inimene vaid pigem on valdkonna koormus jagunenud mitmete isikute vahel, andes iga inimese puhul erineva koormuse. Seega põhjustaks konkreetsete näitajate mudelisse sisestamine väärinfo tekke ning edasised otsused baseeruksid moonutatud infol.

Küll on erinevate kulukomponentide analüüsi põhjal võimalik tuvastada, millised muutused valdkonnapõhise koostöö tegemisel tõenäoliselt ilmnevad. Rimessi töö alapeatükkides on need muudatused valdkondade lõikes eraldi välja toodud, välja toomata on jäetud komponendid, mis koostöö tulemusena tõenäoliselt ei muutu.